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            關于長江大保護主題下生態補償機制的研究與探索

            來源于:中國投資咨詢 日期:2021-02-23

            摘要

            本文基于長江大保護這一主題,旨在梳理長江流域環保事業建立生態補償機制的相關政策支持文件,總結建立長江流域環保項目生態補償機制現狀與困難,并對建立與完善生態補償機制提出探索性建議。

            一、長江大保護背景

            2016年6月,國務院發布的《長江經濟帶發展規劃綱要》明確提出:“長江經濟帶發展戰略定位為堅持生態優先、綠色發展,共抓大保護,不搞大開發”,長江生態保護上升到國家戰略高度。然而長江流域環保產業投資規模大、涉及主體眾多、維護成本高、流域屬性與公益性屬性強等特點也增加了政府部門的財政支出壓力與上下游各主體間利益協調難度,亟待創新投融資模式,引入更廣泛的社會力量,統籌流域上下游各方的經濟關系和生態關系,建立一種有效均衡的利益機制——生態補償機制,通過財政支付轉移等綜合性手段解決流域上下游發展權不平等、生態經濟利益不平衡、生態資產配置不合理等問題。在此背景之下,中央和地方政府出臺了一系列政策支持文件,鼓勵和支持建立、完善生態補償機制。

            二、相關政策文件的支持

            隨著長江生態保護的重要程度不斷提高,中央到地方層面針對環保行業建立生態補償機制等投融資機制的支持政策頻發??偨Y各項支持政策,主要有以下幾個特點:

            (一)加大財政資金支持力度

            國務院、財政部、發改委相繼發布《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)、《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》(財預〔2018〕19號)、《發展改革委就<關于加快推進長江經濟帶農業面源污染治理的指導意見>答記者問》等文件,其中,多項政策要求加大對生態補償的財政資金支持力度,通過提高均衡性轉移支付系數、向重點領域傾斜等方式提高直接財政資金支持,具體政策支持包括:

            《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)“多渠道籌措資金,加大生態保護補償力度。中央財政考慮不同區域生態功能因素和支出成本差異,通過提高均衡性轉移支付系數等方式,逐步增加對重點生態功能區的轉移支付。中央預算內投資對重點生態功能區內的基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜。各省級人民政府要完善省以下轉移支付制度,建立省級生態保護補償資金投入機制,加大對省級重點生態功能區域的支持力度。”

            《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》(財預〔2018〕19號)“通過統籌一般性轉移支付和相關專項轉移支付資金,建立激勵引導機制,明顯加大對長江經濟帶生態補償和保護的財政資金投入力度。”“增加均衡性轉移支付分配的生態權重。中央財政增加生態環保相關因素的分配權重……加大重點生態功能區轉移支付對長江經濟帶的直接補償。”

            《財政部關于下達2019年度水污染防治資金預算的通知》(財資環〔2019〕7號)“三、長江經濟帶生態保護修復獎勵資金實行“先預撥、后清算”的辦法。”

            《發展改革委就<關于加快推進長江經濟帶農業面源污染治理的指導意見>答記者問》“一是建立多元化投入機制。構建公共財政支持、責任主體自籌和社會資金參與的多元化投入格局……二是加大財稅支持力度……”。

            (二)推進橫向生態補償機制

            長江大保護的流域生態屬性注定了其牽涉范圍廣、涉及利益關系主體眾多的特點,理順流域上下游各相關方的經濟關系和生態關系是長江大保護項目需要突破的重要難題,在此方面,國務院、財政部、各省市均紛紛發文,根據“誰受益、誰補償”的原則,強調推進建立受益地區與保護生態地區、上下流域之間的生態補償機制,具體指導方向包括:

            《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)“(十三)推進橫向生態保護補償。研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。”

            《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》(財預〔2018〕19號)“建立流域上下游間生態補償機制。按照中央引導、自主協商的原則,鼓勵相關?。ㄊ校┙⑹攘饔蛏舷掠沃g、不同主體功能區之間的生態補償機制,在有條件的地區推動開展?。ㄊ校╇H間流域上下游生態補償試點,推動上中下游協同發展、東中西部互動合作。”

            《省人民政府辦公廳關于建立健全生態保護補償機制的實施意見》(鄂政辦發〔2018〕1號)“在長江、漢江等重點流域開展橫向生態保護補償試點。積極運用碳排放權交易、排污權交易、水權交易、生態產品服務標志等市場化手段,探索市場化補償模式。”

            《江蘇省政府辦公廳關于轉發省財政廳省環保廳江蘇省水環境區域補償實施辦法(試行)的通知》“根據‘誰達標、誰受益,誰超標、誰補償’的原則,經監測考核和確認,實行‘雙向補償’,即對水質未達標的市、縣予以處罰,對水質受上游影響的市、縣予以補償,對水質達標的市、縣予以獎補。”

            (三)創新生態補償交易權機制

            生態保護項目的長足、穩定的發展需要借助更為廣泛的社會力量,充分發揮市場這只無形的手的作用,長江大保護項目更是如此,而能否建立完善的、行之有效的市場交易機制是能否引導充分發揮市場作用的重要前提。國務院、財政部、各省市在對長江大保護生態補償機制的支持政策制定時,對市場交易機制的建立也提出支持和鼓勵意見,具體包括如下政策:

            《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)“健全生態保護市場體系,完善生態產品價格形成機制……。建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度,完善有償使用、預算管理、投融資機制,培育和發展交易平臺。……。建立統一的綠色產品標準、認證、標識等體系,完善落實對綠色產品研發生產、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。”

            《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》(財預〔2018〕19號)“探索推廣節能量、流域水環境、濕地、碳排放權交易、排污權交易和水權交易等生態補償試點經驗,推行環境污染第三方治理,吸引和撬動更多社會資本進入生態文明建設領域。”

            《關于完善長江經濟帶污水處理收費機制有關政策的指導意見》(發改價格〔2020〕561號)“嚴格開展污水處理成本監審調查……推行污水排放差別化收費……創新污水處理服務費形成機制。”

            《省人民政府辦公廳關于建立健全生態保護補償機制的實施意見》(鄂政辦發〔2018〕1號)“在長江、漢江等重點流域開展橫向生態保護補償試點。積極運用碳排放權交易、排污權交易、水權交易、生態產品服務標志等市場化手段,探索市場化補償模式。”

            《市生態環境局 市發展改革委關于印發<武漢市長江保護修復攻堅戰工作方案>的通知》(武環〔2019〕99號)“完善資源環境價格收費政策,探索將生態環境成本納入經濟運行成本,逐步建立完善污水垃圾處理收費制度,城鎮污水處理收費標準原則上應補償到污水處理和污泥處置設施正常運營并合理盈利。擴大差別電價、階梯電價執行的行業范圍,拉大峰谷電價價差,探索建立基于單位產值能耗、污染物排放的差別化電價政策。完善高耗水行業用水價格機制,提高火電、鋼鐵、紡織、造紙、化工、食品發酵等高耗水行業用水價格,鼓勵發展節水高效現代農業。全面清理取消對高污染排放行業的各種不合理價格優惠政策,研究完善有機肥生產銷售運輸使用等環節的支持政策和長江港口、水上服務區、待閘錨地岸電電價扶持政策。”

            三、建立生態補償機制的現狀與困難

            (一)PPP空間不足,其他補償資金籌措來源不明

            PPP模式引入社會資本參與環保項目具有拓展資金來源,分散政府資金風險,確保投資主體多元化等諸多優勢,具有較好的市場認可程度。根據財政部PPP中心發布的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2020年半年報,截至2020年上半年,管理庫累計污染防治與綠色低碳項目5,576個、投資額5.4萬億元,分別占管理庫的57.9%和36.4%。由此可見,環保項目整體需求旺盛。根據半年報對長江經濟帶PPP項目情況總結,截至2020年6月末,累計長江經濟帶項目總數4,249個、投資額7.6萬億元,分別占管理庫的44.1%和51.4%。但由于環保類項目大多具有投資規模較大、自身經濟效益不足等特點,大多采用政府付費或可行性缺口補助的回報模式,這對政府財政支出能力提出了較高的要求,尤其是對于長江流域PPP項目規模大的部分省市,已存在可用于PPP財政支出的預算逼近紅線、支出空間趨于飽和的情形。近年來,財政部發布《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金〔2018〕54號)、《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)等文件,多次強調不得超出支出紅線,而部分省市對PPP項目自身資金平衡也提出了更高的要求,隨著各地政府對PPP項目的監管加強,未來繼續采用PPP模式引入社會資本參與環保項目可能面臨更難落地、財政支出空間不足等風險。政府付費或補貼的資金來源拓展層面則一直缺乏有效突破,在PPP之后暫時還未找到可用于制度性改革或創新依據的主流理論,一些過渡性的安排(如“F+EPC”)難以獲得政策端和市場端的雙重認可,相關政策環境具有較強的不可預期性。

            (二)長江流域跨省界、牽涉主體眾多,全流域生態補償機制難以建立

            環保項目,尤其是基于“長江大保護”主題下的長江流域環保項目,具有較強的區域關聯性,但是由于各地流域生態環境情況不同、發展階段水平不同,各地流域生態補償探索進展不一,而建立全流域的生態補償機制涉及的省份多、訴求多、因素多、情況復雜,進一步增加了全流域生態補償機制建立的難度,主要原因來自以下方面:一是長江流域環保項目合作邊界劃分不夠清晰、沒有形成成熟的模式,例如我國推進的環保PPP項目,大多是以縣域范圍進行招標,不利于區域協調整治;二是流域涉及主體眾多、經濟利益和生態利益難以協調,由于流域上下游各個地區情況、特征的復雜性,如何在維護和保障流域生態環境安全的前提下,以水環境質量改善和保障生態基流為核心,統籌各方的經濟利益和生態利益,建立公平合理、長效運行的流域生態補償機制是一個難點。

            (三)沒有形成完善的生態補償體系,補償標準難以確定

            盡管建立生態補償機制具有多部門政策支持,但是對于補償機制如何建立、補償標準如何確定、補償資金來源如何、補償模式如何推廣等問題存在爭議,尤其是補償標準受限于政策財力不足、標準制定缺乏科學性與公允性等現實問題。一是各地政策財力不足,在PPP空間趨于飽和的情形下,難以尋求新的財政資金來源;二是基礎數據缺乏,各種補償標準確定方式難以使用,由于一些地區關于環境服務、生物多樣性、水文資源等方面的基礎數據缺乏,導致一些補償標準的計算方法,例如成本法、收益法、綜合效益評價法難以使用;三是補償標準制定的方法科學性有待論證,針對生態效應效果、程度的衡量難度較大,很難找到一種或幾種公允的方式進行綜合評判,或者需要很長一段時間才能體現其生態價值,使得一些計量方法的適用性或者評價結果缺乏說服力。

            (四)資金來源途徑相對單一,保障機制不健全

            流域環保項目具有涉及范圍廣、資金需求大、資金回收周期長、運營維護成本高、經濟效益偏低等特點,較高的投資需求難以形成可直接變現的固定資產,回報補償路徑單一,嚴重依賴地方政府信用,倘若沒有合理的項目資金自平衡機制,必然會給地方政府、投資人和金融機構等項目參與各方帶來長期沉重負擔。一方面,回報補償方式較為單一。目前各地實施的流域回報補償方式主要依靠財政轉移支付、生態功能建設專項資金及相關的稅費政策為主要手段,而企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失,除資金補助外,產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等補償方式未得到應有的重視。另一方面,補償保障機制不健全。一是長江流域的水環境資源產權制度未建立、產權關系不明確,難以充分發揮市場力量、調動流域上下游相關方的積極性;二是針對建立全流域生態機制沒有詳實、可落地的法律政策支撐,各利益相關者的權利、義務、責任界定及補償內容、方式和標準等要素不明;三是還缺乏有效的監管體系,監管能力不足,生態補償機制實施的基礎不牢;四是對流域生態環境保護行為的激勵和獎懲機制不完善。

            四、生態補償機制的建議探索

            近年來,國家各部委頒布了多個政策鼓勵各地開展生態補償機制的建立。作為解決長江流域生態環境問題、促進流域水生態環境資源資產增值、實施流域綜合治理的長效政策手段,加快推進建立長江流域生態補償機制是長江經濟帶實施生態優先戰略的重要途徑。在生態補償機制的建立過程中,建議思考如下方面:

            一是完善相關法律法規,切實指定行之有效的生態補償機制。國家生態補償機制支持政策的落地需要搭配完善的法律法規支持,需要進行大量的溝通、協調工作,建立順暢、有效的協調機制,明確生態補償機制的各個環節及配套保障措施。

            二是明確“污染者付費、受益者補償”的生態補償原則。生態補償的補償主體在理論上主要是生態環境的污染者和破壞者,而生態環境保護的受益者也應當承擔相應的生態環境補償費用,這樣既可以將外部不經濟性內部化,抑制環境污染破壞行為,又可以將外部經濟性內部化,鼓勵生態環境保護行為,還可以拓寬生態補償資金的來源途徑。

            三是探索構建上下流域跨界橫向補償體系。這主要包含兩方面:一方面是跨省界的流域生態補償機制,另一方面是省內跨市(縣)界的流域生態補償機制;同時,中央財政則可對跨省流域上下游橫向生態保護補償給予激勵支持,對率先達成補償協議流域優先給予支持、鼓勵早建機制,對達成補償協議的重點流域中央財政可給予財政獎勵,獎勵額度將根據流域上下游地方政府協商的補償標準、中央政府在流域保護與治理中承擔的事權等因素確定,隨著橫向生態補償機制的完善,中央縱向財政轉移支付補償則逐漸退出,重點支持流域重點生態功能區補償。

            四是基于各地情況,科學設計補償標準。在建立生態補償機制中,生態補償標準往往是一個具有爭議的問題,由于各地情況不同、難以形成一套普適性、可接受的核算方法學,而且測算出的補償額往往巨大、或者因測算方式不同而具有較大偏差,因此,現實中通常采用雙方“討價還價”的形式達成“協議補償”,基于這一原則流域上下游地方政府通過博弈協商達成一致的補償標準,補償機制的有效性則可通過流域生態環境資產長期來看是否增值進行檢驗。

            五是優化碳排放權交易、排污權交易、水權交易等市場補償機制,減輕政府直接補償壓力。以水權交易為例,浙江金華江流域開創了我國首例水權交易,杭州龍塢探索市場化的水源地生態補償模式,貴州省在赤水河流域開展市場化的生態補償機制探索,參考類似經驗,并根據水權體系完善的程度,逐步實現從“政府主導、市場為輔”向“市場化為主”的生態補償機制轉變。

            長江大保護背景下的長江流域生態修復作為國家長江經濟帶發展的重要組成部分,其生態補償機制的建立與探索在長江大保護四大試點城市先行先試,但仍需在生態補償機制如何落地上深挖深干,針對項目情況、因地制宜地設計生態補償機制及與之對應的回報機制,這還需要試點城市與流域相關省市更多的探索與學習。

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