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            新形勢下基礎設施投融資的六種模式

            來源于:鄭博芫 吳赟 日期:2021-03-29

            基礎設施投融資模式發展回顧

             

            中國基礎設施投融資政策的演變與中國的經濟增速和財政政策變化密不可分,大致可分為三個階段。

             

            第一階段:在2008年之前,隨著中國經濟的持續高速發展,對基礎設施的需求大量出現,并且其對經濟的瓶頸不斷凸顯;另一方面,分稅制改革后,地方政府財政稅收來源減少,但支出責任并未減少甚至增加,且被限制直接舉債,對融資的需求日益迫切。在這一階段,地方融資平臺隨之開始萌芽,為地方政府基礎設施建設融通資金。

             

            第二階段:2009-2013年,這一階段全球主要經濟體陷入經濟危機的下行階段,中國政府出臺了“四萬億”政策,以土地經濟為主導的城投模式和房地產經濟得到飛速發展。

            2009年3月,央行和銀監會聯合提出:“支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”同年,城投債發行數量也從11支增加至119支,發行量達到1896.3億元,總發行量較2008年激增1155.83%。

             

            第三階段:2014年至今,《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)的出臺,重新修訂了《預算法》,賦予地方政府舉債的職能,將PPP推到前沿,傳統的政府融資平臺模式開始后退。與此同時,各個部委相繼出臺政策文件推廣政府和社會資本合作模式。

             

            根據國家統計局數據,2020年全國固定資產投資(不含農戶)51.89萬億元,比上年增長2.9%;其中,廣義基建(含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業)投資比上年增長3.3%,低于年初預期,主要因為基建項目實施和建設進度受到疫情影響。新項目投放整體上不及預期,在一定程度上影響了基建投資增速的回升。

             

            根據財政部數據,2020年專項債大幅擴容,累計發行地方債6.12萬億元,其中,發行新增債券4.49萬億元(一般債券9479億元,專項債券3.55萬億元),再融資債券1.63萬億元。從新增地方政府債投向領域來看,主要投向領域為市政建設和產業園區基礎設施、交通基礎設施、教科文衛社會保障,投資占比分別為 27.72%、21.16%和 20.32%,三者合計接近70%。不過,2020年三季度以來,投向基建的規模環比下滑,更多流入棚改等非傳統基建領域。

             

            2021年基礎設施投融資模式展望

             

            根據2020年末的中央經濟工作會議,2021年宏觀政策會保持連續性、穩定性、可持續性,在財政與貨幣政策上,會繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策,保持對經濟恢復的必要支持力度,保持貨幣供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配,保持宏觀杠桿率基本穩定。

             

            會議同時提出“要以改善民生為導向,擴大消費和有效投資,完善支持社會資本參與的機制和政策,更加注重民生基礎設施補短板,推動新型城鎮化和區域協調發展”。由此可見,基礎設施投資將繼續作為2021年政府工作的一項重點,且在中央經濟工作會議層面首提“社會資本參與”,意義重大。

             

            常見基礎設施投融資模式

             

            在此大背景下,2021年基礎設施的投融資工作將有別于往年,不太可能出現投融資模式的主流模式,而是更多地謀求適合項目自身特點,在依法合規的前提下,在地方財政可承受能力范圍內有序開展項目投融資模式的設計和組合。如下筆者列舉了若干種或將使用到的投融資模式和交易結構。

             

            1 政府專項債券

             

            根據《試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預[2017]89號)中的要求,各市縣要求具備相應的額度才能發行專項債。專項債實行配額發行,同時要求發行專項債券建設的項目,應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入,且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模,實現資金自平衡。

             

            2020年新增專項債券4.49萬億元,較2019年提高了57.8%。專項債的大規模發行逐漸產生使用效率不高、借新還舊、過度依賴土地出讓收入等問題,引起了監管部門的高度重視。2020年12月23日,財政部部長劉昆在人民日報上發表文章《建立現代財稅體制》并明確指出:“完善地方政府債務限額確定機制,一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配,專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配”;2021年1月,財政部印發的財預〔2021〕5號以及2月財政部發改委聯合印發的財辦預〔2021〕29號文件,除要求對專項債項目實施穿透式監測外,再次強調了合規審核與風險防范。

             

            2021年3月財政部已按程序提前下達各地部分新增專項債券額度17,700億元。根據今年《政府工作報告》,今年新增專項債額度總計36500億元。已經提前下達的新增專項債額度占總額度比重約49%。各地均要求盡快將專項債券額度對應到具體項目。

             

            2.城投公司投資建設

             

            城投模式是將項目交給本級平臺公司謀劃實施項目建設,并由平臺公司負責資金籌劃。這種模式下,平臺公司往往會從項目整體出發,有利于理清楚項目全流程各個環節的實施方式,保持實施的一致性;同時,政府在將具有一定經營性資產交付給平臺公司時,有利于做大做強平臺公司的資產規模,做活現金流,提高信用評級,提升融資能力。另一方面,這種方式受限于城投平臺的資產負債水平,對于存量債務地區較高的地區往往繼續融資空間不大,且融資成本較高。

             

            但需注意的是,在《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)中提出:“進一步規范融資平臺公司融資行為管理,推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資,地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。”

             

            3. 政府與社會資本合作(PPP)

             

            政府與社會資本合作(PPP)是2014年113號文之后,由財政部門主管和規范化管理的項目實施模式,即公共部門(Pubic)與私人部門(Private)通過合約形成良好合作關系的一種公共基礎設施項目項目建設模式,項目回報機制有三種,分別是政府付費、可行性缺口補助和使用者付費。其本質在于政府資源及市場資源在數量、稟賦上的優勢互補。這一模式特別強調共贏的理念、爭端的解決、公平公正及風險共擔,充分發揮政府部門與私營部門各自具有的優勢。

             

            隨著財金〔2020〕13號、財金函〔2020〕59號等文件的發布,國家各部門用于指導操作PPP模式的政策趨于完善。2020年,PPP落地投資規模大約11萬億,而地方一般公共預算支出接近19萬億,按照初步測算,尚有新增8-10萬億的規??臻g。截至2020年底,在全國2693個有PPP項目入庫的行政區中,1485個行政區PPP財承低于5%,只有28個行政區超10%紅線,尚有較大的財承空間。同時,財政部于2020年12月4日發布的《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》第五條規定:“政府和社會資本合作等涉及財政支出責任的項目,應當堅持必要、可承受的財政投入原則,健全財政支出責任監控和風險預警機制”。該條款規定了PPP必要、可承受的財政投入原則??梢?,合規的PPP仍將是未來政策支持引導的社會資本投融資主要模式之一。

             

            4. 特許經營模式

             

            所謂的特許經營模式是指政府依托《基礎設施特許經營管理辦法》,采用競爭方式依法授權社會投資人一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益,提供公共產品或者公共服務,且主要由社會投資人自負盈虧。

             

            特許經營模式主要適用于新建、續建項目,并要求其存在經營性。此類模式要求政府資金已落實,所以對項目資金要求較高。從監管與政策的角度考量,特許經營也許是2021年內會使用到的基礎設施投融資模式之一。首先,特許經營有《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》作為法律依據,是現有法律框架內的合法模式;其次,特許經營模式可以適用于能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動,符合會議指向的民生基礎設施建設領域。

             

            5.整體授權經營模式(ABO)

             

            ABO模式包括授權(Authorize)、建設(Build)和運營(Operate)三個步驟,由政府授權平臺公司,平臺公司選擇社會資本方合作并組建項目公司,項目公司在被授權經營范圍內負責項目及配套資源開發。項目公司在全過程行使政府投資工程建設單位的權利和義務;在運營階段通過項目自身收益和相關資源收益償還項目融資本息和運營成本;在合作期滿將項目設施移交給政府方,政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式。實踐中,ABO模式較適用于區域綜合開發等現金流穩定、風險小的、社會投資人充分認可的領域。雖然沒有政策明確其執行標準,但ABO模式屬于地方政府的一種實踐,且獲得了社會投資人的認可,在未來還有一定的發展潛力。

             

            ABO模式可實現經營主體更充分發揮資源整合能力,提高項目經營效益,有如下幾個優點:一是受托項目公司授權經營,二是政府發揮監管職能,三是政府根據協議約定支付補貼。

             

            6. 生態環境導向開發模式(EOD)

             

            EOD(Ecology-Oriented Development)模式是以生態文明思想為引領,以可持續發展為目標,以生態保護和環境治理為基礎,以特色產業運營為支撐,以區域綜合開發為載體,采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式,推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合,統籌推進,一體化實施,將生態環境治理帶來的經濟價值內部化,是一種創新性的項目組織實施方式。之前,與此類似的還有:以公共交通為導向的開發模式(TOD,Transit-Oriented-Development)。

             

            2020年9月國家發改委、財政部等四部委聯合印發《關于擴大戰略性新興產業投資培育壯大新增長點增長極的知道意見》(發改高技〔2020〕1409號)提出“探索開展環境綜合治理托管、生態環境導向(EOD)的開發模式等環境治理模式創新,提升環境治理水平,推動環保產業持續發展。” EOD項目操作模式就是通過生態網絡建設、環境修復、基礎設施配套建設以及產業配套建設促使該區域及周邊的土地升值,并為產業引入和人口流入提供良好的生態環境作為基礎;在為產業發展增加居民收入、企業的利潤和政府的稅收的同時,依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區域經濟的發展。最終實現生態建設、經濟發展、人類宜居三者協調發展。

             

            2020年9月《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2020〕489號)向各地區征集EOD模式備選項目。2021年內EOD模式在各地的具體項目中開展和使用存在較大的研究和實踐空間。

             

            結語

            2021年,隨著經濟的逐漸復蘇、疫情影響的慢慢淡化以及外部環境的日趨改善,貨幣政策與財政政策“穩中趨緊”,財政赤字率和專項債發行繼續規范有序推進。作為各地基礎設施建設的主體及業主單位,地方政府、城投企業在基礎設施投融資方面將面臨新形勢下的機遇與挑戰。

             

            中國投資咨詢公司常年提供基礎設施領域的投融資模式謀劃、交易結構設計、財務盡調及測算等服務的咨詢機構,積累了近千個項目案例及經驗,可為各級政府部分及項目實施主體提供相關服務,為項目合規、經濟、高效保駕護航。

            參考文獻

            [1]《縣級城投公司轉型發展的核心"痛點"及解決路徑》. :

            [2] 《城投債發展深度研究》. :

            [3] 《2020年中央經濟會議報告》. 北京,2021.01

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