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            政府投資基金的升級之路

            來源于:何鑫 日期:2021-04-19

            引  言
             

            2021年《政府工作報告》中提出,積極的財政政策要提質增效、更可持續,今年不再發行抗疫特別國債,擬安排地方政府專項債券3.65萬億元,中央預算內投資安排6100億元,中央預算內投資安排相比去年略有增長,該目標除綜合考慮到疫情得到有效控制和經濟逐步恢復外,無不透露著對政府投資工作中長期發展態勢的深刻把握。

            伴隨著人口老年齡化對中國財政支出結構和效果產生的深刻影響,以及政府債務規模的不斷擴大,國內的政府投資工作始終面臨著較大挑戰。為更好發揮政府投資的作用,近年來,引導社會資金參與政府投資項目的模式——政府投資基金快速興起。政府投資基金作為政府投資的有益補充,正不斷強化自身規劃化發展,從“遍地開花”走向“精耕細作”,并充分發揮起減輕地方政府債務融資壓力、引導新興產業發展的效能。

            一、政府投資基金是我國構建新發展格局重要力量
             

            2020年新冠疫情給世界帶來巨大沖擊,對世界經濟秩序產生系列影響,盡管我國疫情蔓延逐步得到控制,但面對外部環境的諸多不確定性以及疫情可能產生的衍生風險,我國經濟復蘇仍面臨巨大壓力。

            在“十四五”開局之年,以深化供給側結構性改革主線,加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是新發展階段的新目標任務。政府投資基金作為政府參與出資設立的政策性基金,以配合國家宏觀政策的精準實施為使命,近年來已經在支持戰略新興產業、推動產業轉型升級、帶動創新創業等方面發揮了關鍵作用。政府投資基金能夠挖掘國內市場潛力、優化資源配置、激發市場主體活力、引導社會資本有效投資,是促進我國實體經濟高質量發展、形成國內經濟大循環的重要力量。

            二、政府投資基金已步入存量優化與規范管理階段
             

            我國政府投資基金在2015年、2016年爆發式的高速增長之后的新設步伐逐年放緩。截至2020年底,我國已設立政府投資基金1851支,目標規模達11.53萬億人民幣,已到位募資規模5.65萬億元人民幣,資金到位率約48.98%。其中,2020當年新設立引導基金102支,目標規模達5164.24億元人民幣,同比分別下滑20.3%、45.3%。我國政府投資基金已經由高速增長階段轉入存量優化階段。

            同時,監管方面持續加強政府投資基金的規范化管理,主要的政策方向包括:嚴控基金的設立,完善基金統籌協調機制,推進基金布局適度集中化;推動各級政府基金合作,推動產業鏈協同發展,優化產業布局,強化產業聚焦;兼顧政策目標與經濟效益,實施基金全過程績效管理,加強績效評價結果運用,并健全政府投資基金的退出機制。強化監管的舉措旨在提高財政出資效率,解決政府投資基金的政策目標與市場化需求脫節等問題,促使政府投資基金向著精細化、市場化方向發展。

            三、政府投資基金通過管理辦法調整強化政策實效
             

            政府投資基金在實際運作中通常會遇到子基金募資難、投資地域限制、風險責任過大、有錢難投等問題,多地政府投資基金主動根據當地經濟特征與地域特色,結合政策性目標與市場化需求,及時的修訂政府投資基金管理辦法,對加速引導基金投資落地、強化投資的政策實效起到了積極作用。

            (一)精簡投資決策審批流程
             

            以深圳前海和青島市政府投資基金為代表,通過精簡引導基金管理架構,簡化審批流程,將政府審批權限下放到引導基金管理公司,由引導基金管理公司按照市場化方式進行投資決策,提升決策和管理效率。

            (二)放寬準入門檻和“雙落地”要求
             

            成都市、深圳市政府投資基金將“累計管理資金規模”的認定主體由“子基金管理機構”擴大至“機構及核心管理團隊”,且深圳市引導基金接受境外基金管理人的申請。同時深圳市政府投資基金放開了對子基金管理人的落地要求,青島市和成都市政府投資基金放開了對基金在本地注冊的要求,增加了基金設立及管理的靈活性。

            (三)提升引導基金和國有資金出資比例
             

            以廣州市、深圳市、青島市政府投資基金為代表,通過刪除國有資本出資比例限制、提升財政資金和國有資金比例、提升引導基金出資比例、專項科技基金不設財政出資規模限制、降低申請時募資到位比例等方式,更好的適應了募資困難的大環境,提升了子基金設立效率。

            (四)增加投資領域、投資方式與投資地域
             

            政府投資基金投資范圍及投資方式更加豐富,深圳市政府投資基金允許的運作方式增加了包括但不限于并購、夾層、PIPE等。深圳前海、廣州市政府投資基金則允許設立海外子基金。

            (五)擴大反投認定范圍,降低反投比例
             

            江蘇省、廈門市、橫琴區等多地政府投資基金降低反投比例要求,并放寬反投的認定標準。反投認定方式主要包括:投資外地企業以股權投資方式投資本地已有企業;投資外地企業在本地投資設立生產研發子公司;為本地引進有實質性經營的法人企業;管理人管理的其他基金新增投資當地企業或引進落地企業;投資外地企業遷入本地且承諾5年內不遷出;投資外地企業被本地企業收購;投資本地企業在外地控股的子公司。

            (六)精簡投資決策審批流程
             

            廣州市、橫琴區政府投資基金將讓利與反投比例進行掛鉤,反投比例越高,管理機構及其他投資人獲得的超額業績越多;江蘇省、青島市政府投資基金將讓利與投資策略掛鉤,投資重點項目及投資初創期項目的基金,可以向管理機構及其他投資人讓渡更高比例的超額收益。

            (七)增加盡職免責機制
             

            廣州市、青島市、江蘇省政府投資基金都完善了政府投資基金的盡職免責機制,從整體效能出發,對引導基金政策目標、政策效果進行綜合績效評價,不對單只基金或單個項目盈虧進行考核。合理容忍正常的投資風險,不將正常投資風險作為追責依據。充分支持政府投資基金解決市場失靈、實現政策目標。

            四、政府投資基金發展趨向政策性與市場化的融合
             

            政府投資基金肩負著發展戰略產業、激活實體經濟的政策性任務,關注就業、稅收、產業帶動等政策目標,市場化資金則更加重視基金的投資回報,解決“政策性”與“市場化”之間的天然矛盾,尋求“政策性”與“市場化”的合理平衡才是政府投資基金作用最大化的根本途徑。構建新發展格局的目標對我國政府投資基金提出了更高的要求,通過政府投資基金更好地將政策與市場進行融合,以市場化方式實現政策目標才能充分體現政府投資基金與國有資本助推實體經濟高質量發展的使命擔當。

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