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            PPP是高風險業務嗎?

            來源于:朱磊 日期:2021-04-23

            為督促指導地方加強國有企業債務風險管控,國務院國資委印發《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”),其中第七條提出要“嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風險業務”。一石激起千層浪,有業內專家批評國資委“不講武德”,硬把低風險的PPP項目界定為高風險,不利于行業發展;也有好事者把前期推廣PPP模式過程中出現的亂象拿出說事,數落PPP模式帶來的高風險。

            站在國資監管的角度,國資委要求地方國企控制PPP項目風險的要求,屬于正常的業務要求。早在2017年底,國務院國資委就發布了《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》,要求中央企業提高境內PPP業務經營管理水平,有效防范經營風險,實現規范有序可持續發展。如今《指導意見》再次要求地方國有企業嚴控PPP業務,也反映出國資監管政策的一貫性。

            相較于大型的中央施工企業,參與PPP項目的地方國有企業與所屬地區的政府關系更為密切,能夠爭取到更多的資源,使得他們在評估項目可能面臨的風險時顯得更為自信,在競爭拿項目時也會更為激進。與政府關系密切的另外一面是地方國有企業更容易受到地方政府的影響,自覺或不自覺的成為地方財政的“錢袋子”。且不說地方國企與本級政府之間的“旋轉門”,擁有更高“城投信仰”等級的省級或地市級國有企業借通道為下級政府融資賺利差的情況并不稀奇。地方國有企業搭配本地財政,相互配合打著政策的擦邊球各取所需,皆大歡喜不是完全不可以。但是如果超出企業實際能力,盲目做大業務規模,任由風險不斷積累,則有可能導致高風險的爆發,適度收一收不一定是壞事。

            回歸PPP項目風險本身,在談及PPP項目投資時,通常的印象是“現金流持續穩定,投資回報良好”。當經營性收入不足以覆蓋投資回報時,由地方財政提供可行性缺口補貼;在市場需求不及預期時,由政府方提供“照付不議”的最低需求保證;甚至連不可抗力發生時,政府方通常都提供一定的補償措施。相應的,大多數的PPP項目交易結構中都設計了超額收益分配機制,低風險,合理回報幾乎是PPP模式給人的刻板印象。按照財政部2015年發布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》,在進行PPP項目財政承受能力論證時,項目收益的年度折現率錨定同期地方政府債券收益率,項目的合理利潤率錨定商業銀行中長期貸款利率,雖然合規的PPP項目并非固定回報,但PPP項目“固定收益”的低風險標簽是很難撕掉的。

            如此說來,自帶“固定收益”標簽的PPP項目究竟是低風險業務還是高風險業務呢?答案是不確定的,這取決于單一項目的本身,項目所屬行業、風險分配機制、交易結構、當地社會經濟發展情況等等因素都影響著項目的實際風險水平。更重要的是風險大與小既有項目類型之間比較的維度,也有能力匹配上的維度。

            彼之蜜糖,吾之毒藥。在PPP的框架下,政府方通過適度對外分擔風險來實現項目的物有所值,而社會投資人則需要發揮自身優勢去應對相應的風險來獲取屬于自己的那份合理收益,與其用“高風險”來限制地方國企參與PPP項目,不如提升自身能力以適應發展過程中的需求。

            承接投資類項目就需要承擔相應的風險,但無論如何,相較于融資平臺的傳統模式以及“EPC+F”等所謂的創新模式,無論是項目論證的可行性,運作的規范性,融資的可行性,還是監管的透明度,PPP項目都具有更大的優越性。正如業內專家所言,如果地方國企還參與基礎設施投資運營,如果國資監管還強調“政企分開”的原則,那么PPP模式一定是很好的選項。

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